無人機：市場野蠻生長 監管空白待補
2016-03-03
無人機市場快速發展的同時，監管政策的“跟不上”也成為全球諸多國家面臨的切實難題。無人機如何在市場和監管中尋求平衡，業界正在探索……
2016年央視猴年春晚，無人機的空中表演成為一大亮點。無人機，這個幾年前還是應用在尖端領域的新奇玩意兒，今天正在快速進入消費市場，成為人們生活中習以為常的事物。而伴隨著無人機市場的興起，無人機快遞、無人機勘測、無人機搜尋、無人機植保等應用也開始落地，提升整個社會的效率，方便人們的生活。不過，無人機市場快速發展的同時，監管政策的“跟不上”也成為全球諸多國家面臨的切實難題。無人機如何在市場和監管中尋求平衡，業界正在探索……
作為信息時代高技術含量的產物，無人機已成為世界各國加強國防建設和加快信息化建設的重要標志。眾多發達國家和新興工業國家，無不重視無人機的研究、發展和應用。當前，除了在軍事上廣泛應用，無人機在警用、氣象、農林，甚至勘探等民用領域也大顯身手，諸多無人機發展領先國家已將其作為推動新興產業發展、滿足社會經濟活動需要的重要手段和重點選擇。不過，與市場飛速發展不匹配的是，目前無人機的監管還缺乏有效手段，從整個行業的健康、可持續發展上看，無人機需要在市場和監管中找到平衡，加快法律法規的完善，強化標準建設。
熱潮席卷全球
國外民用無人機發展取得階段性進展。美國nasa成立了無人機應用中心，專門開展無人機的各種民用研究，同美國國家海洋與大氣管理局合作利用無人機進行天氣預報、地球變暖和冰川消融等科學研究。2012年2月14日，奧巴馬簽署了《2012年聯邦航空管理局（faa）現代化與改革法》，該法規的核心是向民用無人機開放空域，促進無人機技術的發展與應用。以色列是全球范圍無人機設計制造技術較為先進的國家之一，現已組建了一個民用無人機及其工作模式的試驗委員會，并在2012年舉行了國際無人機系統協會展會。英國已經向130多家企業和政府機構頒發許可。目前日本擁有2000多架已注冊農用無人直升機，操作人員達14000余人，成為世界上農用無人機噴藥第一大國。
我國民用無人機起步不算晚。上世紀80年代初，西北工業大學d-4固定無人機為地圖測繪和地質勘探進行嘗試。1998年，南航在珠海航展中展出“翔鳥”無人直升機，其用途包括森林火警探測和漁場巡邏。近些年由于需求牽引，特別是一些自然災害頻發，亟須有一種新型災情監視評估和搜救手段，從而引發了有關方面對民用無人機的關注。在汶川、玉樹、雅安地震和舟曲泥石流、天津爆炸等災難中，無人機早已成為一支獨特的應急監測和救援隊伍。
民用無人機的應用范圍十分廣泛，包括警用、能源、農業、商業、防災救災等，其用戶可以劃分成專業級和消費級兩種。其中，無人機在農業、能源、防災救災等應用方面擁有巨大潛在市場。以農業領域為例，政策扶持和高效低危的工作效率將催熟未來市場。2013年農業部出臺《關于加快推進現代植物保護體系建設的意見》，提出鼓勵有條件地區發展無人機防治病蟲害，為無人機在農業植保領域的發展奠定了良好的基礎。我國作為農業大國，每年有大量的農業植保作業，而我國每年農藥中毒人數有10 萬之眾，致死率約為20%，人工噴灑農藥對作業人員的危害很大且效率低下。無人機作業高度低、飄移少，旋翼產生的向下氣流有助于增加霧流對作物的穿透性，防治效果好。以一架載荷8~10公斤農藥的小型無人機為例，每分鐘就可完成1畝的噴灑作業，效率極高。
國內無人機生產企業已超過400家，從業人員突破10萬。隨著我國加快推進實施“中國制造2025”，無人機產業將會成為未來市場焦點。但是由于國內缺乏有力的監管手段，無人機發展可能會受到影響。
監管亟待加強
與無人機管理相關的組織機構有中國民用航空局、工信部等。其中，中國民用航空局主要負責民用無人機空中交通管理，其下設的中國航空器擁有者及駕駛員協會（aopa）主要負責部分無人機駕駛員資質管理；工信部裝備司主要負責無人機制造業行業管理，無線電管理局主要負責無人機駕駛航空器系統頻率資源的規劃指配及非航空頻段無線電發射設備監管等。工信部無管局已發布《關于無人駕駛航空器系統頻率使用事宜的通知》，規劃840.5mhz~845mhz、1430mhz~1444mhz和2408mhz~2440mhz頻段用于無人駕駛航空器系統。
目前，民航局已出臺《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》、《民用無人機空中交通管理辦法》、《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》等一系列規范性文件。但是隨著技術的日趨成熟、應用領域的日益廣泛、飛行活動的日益頻繁，目前仍難以形成有效監管。
在法律方面，民用無人機是否屬于航空器目前沒有明確的規定。在出現法律糾紛時,適用普通不動產的法律制度還是適用航空器的法律制度已成為難題。在空管方面，已出臺的相關文件缺少具體流程、未明確具體管理部門，只籠統地對民用無人機的空域使用進行說明。在技術標準方面，由于國家還沒有形成權威的研發、制造和設計標準，目前各生產企業都是依據自己的標準進行生產，質量參差不齊，再加上大多數生產企業是從生產航模或有人駕駛航空器的企業轉型而來，并非傳統無人機制造企業，經驗不足，產品的性能和適航性難以保證，結果不僅造成重復研發投入、低水平競爭、資金浪費，還會導致不安全事件的發生。在產業管理方面，尚未有一個明確的市場準入標準和法律法規，對于具備何種條件的企業能夠有資格生產無人機沒有評價規定。
為解決以上監管問題，提出以下幾點建議。
一是健全法律法規。明確無人機的法律屬性，即是否界定為航空器，便于在處理法律糾紛時，有適用的法律制度；加快出臺《無人機空域管理規定》，明確無人機空域申請、管理等相關細則；對于《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》中要求的相關操作，明確具體管理部門及操作流程，加強實操性。
二是加強標準化建設。建立無人機標準化工作組織，推進無人機的數據傳輸鏈路、數據處理、控制系統、導航系統、設備電磁兼容管理等諸多方面相關標準研究。
三是建議加快制定無人機分類標準，完善技術標準、環保標準、安全標準等行業標準，研究無人機無線電管控解決方案，逐步提升無人機無線電管控能力。規范無人機的生產、銷售等環節。
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